Febrero 27 de 2013

Ley estatutaria en salud, en la cuerda floja

Algunas de las más importantes iniciativas de la agenda del Gobierno nacional se encuentran en trancón legislativo. Uno de los puntos claves: la salud, se debate entre si debe sacar adelante una Ley Ordinaria que cambie la estructura actual en la que se presta el servicio o una Ley Estatutaria que lo establezca como un derecho fundamental. Ponentes de esta última hablan al respecto.

El presidente Juan Manuel Santos convocó a los partidos de la Unidad Nacional a un encuentro el 5 de marzo con el fin de unificar y priorizar la agenda legislativa para el período que inicia el próximo 16 de marzo de 2013. La Ley Estatutaria del Fuero Militar, el nuevo régimen departamental y las reformas al código electoral y de pensiones compiten con los proyectos que buscan un cambio en el sector salud. Estos a su vez, tristemente, competirán entre sí, como se concluye de los recientes anuncios del ministro de Salud y Protección Social, Alejandro Gaviria.

A mediados de 2012 se presentaron cuatro proyectos de Ley Estatutaria de Salud (048, 105 y 112 en el Senado y 059 en la Cámara) de los cuales se mantienen dos -uno presentado por los senadores Armando Benedetti, Juan Manuel Corzo y Hemel Hurtado y otro presentando por los senadores Luis Carlos Avellaneda, Jorge Eduardo Londoño y Luis Fernando Velasco- que corren riesgo de ser archivados por vencimiento de términos si el Gobierno y el Ministerio de Salud y Protección Social enfilan baterías para que el Congreso apruebe primero el proyecto de Ley Ordinaria que busca reformar a la ley 100 de 1993.

El Ministro Gaviria anunció a través de los medios de comunicación los cambios que se esperan conseguir con la reforma y el énfasis que hará el Gobierno en ella para que se consiga.

Los senadores Armando Benedetti y Luis Carlos Avellaneda hablaron sobre el tema con Así Vamos en Salud poco antes de que se diera la noticia. Benedetti aseguró que la Ley Estatutaria es importante porque "define el alcance del derecho fundamental a la salud" es "el que" y es "superior en términos jerárquicos según la propia Constitución", mientras que la "Ley Ordinaria es "el cómo", es decir el modelo que adopta el Estado en materia de salud para garantizar el servicio público. "No creo que pueda haber una iniciativa en salud más relevante en términos constitucionales que la que reglamenta un Derecho Fundamental con su respectivo alcance", señaló. (Vea la entrevista completa al senador Armando Benedetti aquí).

Por su parte, el senador Avellaneda sostuvo que de ser aprobada la Ley Ordinaria antes que la Estatutaria "sería como echar los pisos en un edificio sin que se hayan colocado los cimientos. El Gobierno debería hacer la tarea al derecho. Durante 20 años se han hecho dos reformas (la 1122 y la 1438) y se han ensayado muchos decretos reglamentarios y salvavidas a la Ley 100 y la crisis en el sector persiste, por lo que es evidente que es un problema de filosofía, es decir, un cambio en la Estatutaria que sea el armazón de la Ordinaria". (Vea la entrevista completa al senador Luis Carlos Avellaneda aquí).

Los dos ponentes esperan que de estos dos proyectos se logre tener la Ley Estatutaria con lo cual el país tendría una norma que establecería el tratamiento a los derechos y deberes fundamentales de las personas en materia de salud y los procedimientos y recursos para su protección. Por ello han acordado reunirse con el fin de impulsar sus puntos en común y solventar sus diferencias de modo que la Ley Estatutaria surja.

"Si logramos un acuerdo entre los dos ponentes y otro entre las colectividades políticas que tienen asiento en la Comisión Primera, entonces podríamos sacar rápido el primer debate, pasar al segundo y alcanzaríamos", afirma Avellaneda. Por su parte, Benedetti sostiene que "existe un término perentorio para darle cuatro debates al proyecto de Ley Estatutaria de salud en lo que queda de la legislatura. Es algo difícil, pero no imposible, si es bien entendida la iniciativa y no surgen contradictores infundados buscando protagonismo político".

Los ponentes también afirman que se han reunido con el Ministro de Salud, quien les ha asegurado que la Ley Estatutaria no caerá. Sin embargo, el funcionario ha dicho en medios de comunicación que se pondrá énfasis en la reforma a la Ley 100, no en la Estatutaria.

Así las cosas, solo hasta el 5 de marzo -cuando los partidos que hacen parte de la Mesa de Unidad Nacional se reúnan con el Presidente de la República- se conocerá la suerte de la Ley Estatutaria.

Puntos claves en proyecto de Ley Estatutaria a la cabeza de Armando Benedetti

• Reconoce el derecho a la salud como un derecho constitucional fundamental sujeto exclusivamente a limitaciones razonables y proporcionales (que comprende el acceso a los servicios de salud para la preservación, el mejoramiento y la promoción de la salud).
• Señala que el Estado debe adoptar políticas para asegurar a todas las personas la igualdad de oportunidades en el acceso a las actividades de promoción, prevención, diagnóstico, tratamiento, rehabilitación y paliación.
• Se basa en los principios de universalidad, pro homine (índice que debe aplicarse la norma más amplia para que se dé el mayor beneficio para el hombre), equidad, solidaridad, eficiencia, pluralismo étnico y cultural, progresividad del derecho y sostenibilidad.
• Crea la Comisión de Mejoramiento del Sistema de Salud como órgano de participación y deliberación ciudadana e instancia asesora del Ministerio de Salud y Protección Social.
• Señala que en materia de financiación, el Estado debe garantizar el flujo de recursos dentro del sistema y establece mecanismos de protección del derecho, incluida la tutela y señala que la definición de Planes de Beneficios estará supeditada a una etapa posterior en la que se pueda vincular al modelo de salud que determine el legislador.

Puntos claves en proyecto de Ley Estatutaria a la cabeza de Luis Carlos Avellaneda

• Ve a la salud como un derecho humano fundamental, público, inalienable, autónomo e irrenunciable en lo individual y en lo colectivo. Se basa en los principios de universalidad, gratuidad, solidaridad, público, equidad, integralidad, calidad, accesibilidad, rentabilidad social, eficiencia, interculturalidad, disponibilidad, transparencia y pro homine.
• Su operación se hará bajo la estrategia de Atención Primaria en Salud (APS) como eje fundamental de la salud pública para afectar positivamente los determinantes en salud de la población y mejorar la calidad de vida de las personas.
• Señala que la financiación es de carácter público y en ese sentido el Estado será el exclusivo responsable y operador de su recaudo, administración y distribución; todos los recursos de orden nacional que financien el sistema se recaudarán a través de un Fondo Único Público de Salud (FUPS) y se redistribuirán en los territorios de salud. Elimina la intermediación financiera que ejercen las EPS.
• Define que la provisión de servicios se realizará a través de la red pública y/o instituciones privadas sin ánimo de lucro que se articularán en redes integradas de salud de acuerdo con las necesidades de la población en su territorio.
• Establece límites del derecho fundamental a la salud, ya que el Estado no reconocerá aquellos cuya finalidad sea cosmética y suntuaria y no relacionadas con una necesidad vital o funcional.
• Incorpora mecanismos de participación social incluida consulta previa con comunidades étnicas y establece instancias colegiadas de rectoría en los ámbitos nacional y territorial.

Por ser una Ley Estatutaria tiene un trámite especial en la Comisión Primera tanto del Senado como de la Cámara de Representantes y requiere para su aprobación una mayoría absoluta y una revisión previa de la Corte Constitucional, con el fin de elevar la salud a derecho fundamental, y que dé los elementos de base para la Ley Ordinaria.

Sin embargo, el Ministro de Salud y Protección Social ha presentado este lunes 25 de febrero los temas fundamentales que enmarcan el proyecto de Ley Ordinaria y que se tramitará en la Comisión Séptima del Senado y de la Cámara de Representantes, como corresponde a este tipo de leyes.

En el articulado que está aún en construcción se tiene ya definidos algunos aspectos claves de lo que será el nuevo Sistema de Seguridad Social en Salud:

1. Se crea MISALUD: Fondo único estatal con funciones de afiliación, recaudo, pago directo a los prestadores y reaseguro estatal.
2. Se llegara a un Plan Integral de Beneficios. Se espera detallar claramente cuáles son las exclusiones del POS.
3. La transformación que deben asumir las EPS en agentes que administren la atención básica y sean aseguradores de la atención especializada.

Así Vamos en Salud considera importante y necesario que además de la Ley Ordinaria, el país logre una norma que establecería el tratamiento a los derechos y deberes fundamentales de las personas en materia de salud, y para ello deberá incorporar elementos esenciales, tales como la disponibilidad, la accesibilidad, la aceptabilidad y la calidad.

En materia de disponibilidad es necesario contar con instalaciones suficientes y adecuadas, tanto para la atención y servicios de salud como para la promoción y prevención de la enfermedad. Implica así mismo la dotación necesaria, de acuerdo con el nivel de atención y de complejidad, además de insumos básicos para la prestación de los servicios administrativos y de atención en salud; personal necesario e idóneo, medicamentos esenciales para el tratamiento. La atención debe ser en todo caso integral, ética, oportuna y amable.

Accesibilidad abarca además de la existencia de los establecimientos, que sean accesibles, de hecho y de derecho, a toda la población, sin discriminación alguna por motivos no justificados. Ello también contempla el acceso real y efectivo de la población pobre y vulnerable a la salud de aquellos que por su grado de indefensión o vulnerabilidad requieran especial atención, como es el caso de los menores, los discapacitados y el adulto mayor, entre otros. Es contar con establecimientos, bienes y servicios en forma integral y continua.

Respecto de la aceptabilidad, dicho elemento versa sobre el respeto por el pluralismo, por la multiculturalidad y la diferencia. En resumen, la aceptabilidad se refiere al respeto por la dignidad humana.

Finalmente, el elemento esencial de la calidad se refiere a la oportunidad, eficiencia, eficacia, continuidad del servicio público de salud en establecimientos bien dotados y con un excelente mantenimiento, protocolos y guías estructuradas por equipos interdisciplinarios.

Por lo pronto lo que se sabe con certeza es que en este semestre el país tendrá noticias del sector salud, ya sea por el lado de la Ley Ordinaria o de la Estatutaria, y a los dos procesos se requiere hacerle seguimiento. En todo caso esperamos que a partir de la legislatura que comienza el 16 de marzo, el Gobierno refleja claramente la intensión de hacer los cambios de fondo que necesita el Sistema de Salud donde se permita el desarrollo del derecho a la salud como principio estructurante, la obligatoriedad a todos los actores a retomar sus funciones esenciales para garantizar el derecho a la salud y colocar orden en el sistema utilizando con transparencia los recursos disponibles.

* Programa que desde hace una década hace seguimiento a indicadores y políticas públicas del sector, el resultado de esta gestión lo divulga a la ciudadanía. Es resultado de una alianza entre las fundaciones Antonio Restrepo Barco, Bolívar Davivienda, Corona, Éxito, Saldarriaga Concha y Santa Fe de Bogotá, así como de la Universidad de Antioquia.